精彩要目




國人認為嚴重的社會問題是什麼？


高齡化社會要妥為因應什麼問題？


中國大陸人口概況如何？


世界景氣低迷，我國又如何呢？


國人就業機會有多少？


國人致命疾病是什麼？


搭乘國籍航空飛機安全嗎？


海峽兩岸生活差距有多大？


我國推行社會保險制度遭遇什麼問題？


國人文化參與程度如何？



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沒有數字管理就不是強國




韋端　序


　　社會指標(social indicator)一詞，遲至一九六六年才由鮑爾(R. A. Bauer)用為書名，並指出「

社會指標是一套統計數據系統，用來描述社會狀況、制定社會規劃和進行社會分析，對現在及未來作出評估

」；至一九七○年才在英國以政府刊物名稱出現，用以補足國民所得統計僅表達經濟面發展之偏執。


　　人們對統計數字的需要，是從人類群居歷史的起源就存在的。就我國而言，《文獻通考》記載，中國遠在大禹時（西元前二二○○年）人口數已精確統計為一、三五五萬三、九二三人，此即《書經禹貢篇》所指「禹平水土，定九州，計民數」的成果，上承「神農之世，為民賦二十而一」以及「黃帝經土設井，立布制畝」的制度。周代設大司徒，掌理全國地政與戶政，實施劃井授田、什一取稅的賦法，《周禮》（西元前一二OO年）因而規定，於每年八月實施戶口調查，內容包括詳細的人口、土地、房屋、財產、性畜與靜態及動態數字，由地方彙送京城，正本給太史公，副本給宰相。這套制度，歷代因循增補，如管仲（西元前六八五年）在管子問篇所列六十五問中以「事先大功、政自小始」的態度探詢施政有關數字、孫武（西元前五一二年）強調「多算勝，少算不勝」、商鞅（西元前三五九年）提出「強國須知十三數」等。逐漸發展出租庸調稅法，有田就有租，有身就有庸，有戶就有調，分別以穀糧、勞役、絲麻等方式依稅基之大小繳稅，如唐制「丁男授田一頃，歲輸粟二斛，稻三斛；歲輸絹二匹，綾絁二丈，布加五分之一，棉三兩，麻三斤，非蠶鄉輸銀十四兩」。


　　有這麼周密的制度，國家照理應該長治久安才對。可是事實不然，完糧納稅這些義務，總是「上有政策，下有對策」。計戶課稅，則人民不肯分家，大家庭林立；計口課稅，則丁口之數就不易正確，時代稍有變亂，人亡賦失就成為普遍現象。清康熙五十年（一七一二年）人口統計為二千四百萬，乾隆十四年（一七四九年）再作普查，人數已達一億八千萬，一」十七年間人口何能增七倍之多？原來康熙五十一年頒「孳生人丁，永不加賦」諭令，廓清漢唐以來庸調之法，千餘年來的人口數才逐漸正確。是以政策之可行與否，實賴詳實統計數字為後盾。然則僅人口統計改進一端，終不能一掃明清五百年積弱的根由。不善於數字管理，才便民窮財盡，稅源枯竭，太平天國亂起，只有靠湘軍淮軍自籌戰費平亂。這種苟延殘喘的國力用來對付內亂已很勉強；一遇近代西方海洋文明的挑戰，則適應力頓失，以致自萬餘人之英法聯軍攻陷北京起，三千年的變局浮顯，內憂外患，國脈危如累卵，存亡繫於旦夕。


　　中國近代積弱，固亦可歸因於不善數字管理，然而不善的原因，究竟是「不為」還是「不能」？檢討起來，國人對數字的敏感，怕是歷史上兩個超強但短命的朝代所造成的心理障礙。一是秦朝（始皇統一全國至二世滅亡計十四年，西元前二二一年至前二O七年），一是隋朝（文帝統一中國至煬帝滅亡計二十九年，西元五八九年至六一八年）。秦分郡縣、開阡陌、修馳道、定幣制及立度量衡，按戶數以定縣，勘明土地界址，開啟土地申報制度，調查農產總收穫量。尤以《雲夢竹簡》（一九七六年出土）所載戶籍資料之詳細，可謂到了苛擾的程度，但能支應龐大帝國所需，成就漢祚四百年的基礎。隋代對於賦籍又更番積極覈實處理，著力的重心，在於檢戶括口，而有驚人的成就，其政績據蘇東坡指出，「自漢以來，丁口之蕃息，與倉凜府庫之盛，莫如隋，其貢賦輸籍之法，必有可觀者」。隨雖敗亡，但其制度立下大唐天下三百年的根基。秦、隋兩代的管理制度造成其強盛，但政治因素促成其短命，後世因以為鑑，凡倡議覈實統計及數字管理以求富國強兵者，大抵都會受到反對派「仿暴秦制度」之恫嚇。王安石（一○六六年）、張居正（一五八七年）乃至於康有為（一八九八年）之變法失敗，都與短命王朝心結有關，而未能堅持到底，正合歷史學家黃仁宇所云：「缺乏對具體問題評斷是非的準則，總是用道德的名義去掩飾實際的利害……，沒有對付複雜因素和多元關係的能力，未能補救組織和技術之短，……簡化問題，以適應政府的低能。」乃至於清朝郡守楊貢原想清丈土地以明稅源，卻因一位秀才以詩「量盡山田與水田，只留滄海與青天，如今那有閒洲渚，寄語沙鵲莫浪眠」反對而作罷。是以數字管理的困難恐是不為的成份居多，而非沒有能力去做。


　　到了現代，中國僥倖躲過亡國滅種的威脅，有機會於二十世紀末在臺灣海峽兩岸進行建設，如果失敗，歷史不知道還會不會再給中國人機會。目前海峽兩岸都追求改革，大陸要建立「社曾主義市場經濟」，臺灣要推動國家建設計畫。這些高精密度的施政，就不是和稀泥式、名實不符的制度和組織所能推動的。政治學家韓廷頓(SamuelPhillips Huntington，一九二七—）指出：「改革者是打對付保守派與革命派兩頭的仗。改革者非但需要政治技巧，並必須精於社會變遷的控制。不同類型之變革的優先順序與選擇，對改革者是項尖銳的難題。」這些社會變遷、優先順序，正要依靠良好的社會指標統計來表達、評估與衡量，儘可能利用人類有限的知識，了解及掌握歷史未來的某些趨勢。上世紀末三位重要社會學思想家韋伯(Max Weber，一八六四—九二O）、馬克斯(Karl Heinrich Marx，一八一八—一八八三）及涂爾幹(EmileDurkheim，一八五八—一九一七）以不同角度探討西方工業社會發展，都掉入歷史悲觀論，都預感二十世紀工業文化對人類幸福而言並不值得慶幸。在臺灣及大陸已陸續努力於轉型期工業化的時候，就更應該積極學習應有的發展方向，並設法消除不幸歷史的重演。社會指標統計的發展，應該是這些努力的重要環節。


　　中共自從大躍進失敗之後，二十餘年未曾有統計資料之發布，惟其國家統計局已推動統計工作的標準化和集中化。文革期間，在政治掛帥之下，統計成為階級鬥爭的工具，統計數字淪為政治宣傳的犧性品。一九七八年進入改革期，於一九七九年年中首次以具體數字顯示經濟發展的成果，復於一九八三年頒布統計法，以期「發揮統計在了解國情國力、指導國民經濟和社會發展中的重要作用」（第一條）。該法經過廣泛宣傳，逐漸建立統計的準確性和科學化，社會指標體系，也就逐漸規制化。首先在一九八一年由國家統計局提出制訂社會、人口統計指標體系問題。目前提供應用的中國社會統計指標體系採用按行政部門劃分的方式，計設置十五大類，九七中類，三八七小類，一、五○○指標，其大類為自然環境、經濟條件、人口與家庭、勞動、居民收入與消費、住房與生活服務、環境保護、社會保障、教育、衛生、文化、體育、社會活動參與、社會秩序及安全、生活時間分配等。


　　臺灣早在明天啟年間之一六二四年由荷蘭人建立海權基地，採行荷蘭本國的土地登記王田制度，調查得漢人一萬一千人，田地三千甲，漁船二百艘，以及村落、戶口、土地、物價等翔實數字，以此基礎成為其遠東的貿易中心。清廷封鎖臺灣二百餘年，一八九五年割與日本後，總督樺山資紀對臺灣作了三次「舊貫調查」，以八百人之調查團清丈出六十三萬甲土地，遠比割讓冊所載三十六萬甲為多，臺灣因而比大陸提前接觸海洋文明，及早擁有可用的經濟和社會基本數字。


　　光復後，臺灣地區自一九五三年推動四年經建計畫，隨即在現有基礎下順利建立國民所得統計體系，以提供相關計畫指標，同年實施耕者有其田政策，持續並陸續執行勞工保險、社會救助、社會發展、殘障福利、農民健保等。為了因應統計資料的充實，自一九六八年起執行了兩次十年長期統計發展計畫，並自一九八八年再執行一次統計發展中程計畫。行政院經濟建設委員會於一九七五年起按年編制「社會福利指標」，行政院主計處於一九七八年編布「重要社會指標月報」，次年增編社會指標統計年報，顯示社會福利現況及社會變遷與發展，有關之主觀生活意向調查也陸續展開，並於一九八四年底辦理「社會變遷基本調查」。對於社會指標綜合指數的研辦，也於一九八五年有了初步結果，並於一九九O年修訂，包括九個領域：家庭、生命健康、教育、就業與工作生活品質、所得與物價、居住生活環境、個人安全、社會環境、文化與休閒；計六十一個客觀指標，三十二個主觀指標，由於目前尚有少數客觀指標時間數列不足，因此各領域綜合指數及總指數尚屬試編性質，但在積極充實中。


　　

本書即以這九個社會指標領域為架構，自政府統計一千六百餘項目中，精選一三三項撰成八十二問，予以解說圖示。期能幫助讀者了解認識及應用這些資料，發揮數字管理功能；對為政者而言，社會指標則更扮演了民情表達的角色和功用，是有根據、有論點的社會報告書

；另外也期望讀者能體會現在政府統計辦理的能力，印證前述數字管理在中國傳統上是不為而非不能的問題，以期怯除心理障礙，步向現代化。


　　在這八十二問中，所選用的社會指標已足陳示我國社會經濟發展，並也指出，因社會轉型而目前亟待解決的社會問題，指標更顯示出近年社會價值觀的改變，並透過國際比較，企圖從中找出我國社經發展的國際定位，內容力求豐富詳盡，細心讀者每將有意外收穫，試略舉數端。


　　其一，從嬰兒性比例（每百女嬰所當男嬰數）高達一一○•三三，已與大陸一胎化生育政策最高峰時的數字相近，顯示我國重男輕女觀念嚴重，且已透過人為操作影響性比例，性別失衡的顧慮不能忽視。


　　其二，我國人口年齡中位數為二七•七二歲，雖三十年來增加一○•一七歲，但較英國三六歲、美國三二歲，日本三六歲，仍屬年輕國家，十七歲至四七歲人口比例已超過五O％，政治資源分配必須面對此一事實。


　　其三，我國近年意外死亡人數每年均達約一萬四千人，去年每十萬人中因意外死亡人數為六七人，較英國、日本及新加坡均高，所造成社會疏離及沉重社會成本負擔，不言可喻，醫學上為了延長病人生命的成本至高，而減少意外死亡只須隨時留意、認真執法即可，應為施政之重點。


　　社會指標統計，迄今雖已粗具規模，但仍有許多可更求精進之處，如嬰兒死亡率因屬戶籍登記資料，偏低甚多，亟待改進。又如社會多樣化(diversity)的指標如種族、性別、語言、宗教、籍貫、職業、姓氏、派系、生活習慣等統計資料均未盡周全，雖說不應過度強調這些差異以避免製造分化，但也不能視若無睹諱疾忌醫，等到省籍歧視、語言歧視等爭議衝突產生了還不知道原因，問題未發生前也不知道嚴重性，就談不上服從多數、尊重少數，陷入沒有數字管理的僵局，難以見微知著而防微杜漸。再如有關選舉的數字也很貧弱，各族群的投票行為並不清楚，也就難以了解民主政治的發展方向。


　　這本書反映我

參與國家統計工作十餘年的心得

，由於完稿於一九九二年底，故數字大都只能更新到該年，然正顯示台灣在這黃金四十年的軌跡。全文承汪主計長海儒公賜閱斧正，至感五內；許多工作夥伴對本書多所貢獻，尤其是許璋瑤兄、吳水源兄校閱全書，潘昭榮、林萬福及蔡裕春諸兄蒐提資料圖籍，促成本書，謹申最深謝忱。


　　本書獻給淑敏、韶形、韶明。

一九九三年七月一日